新民促法实施条例的四个突出政策导向

2021-05-17　来源：教育部

　　《民办教育促进法实施条例》是国务院根据《民办教育促进法》制定的行政法规，体现政府对民办教育支持和规范的总体要求。2016年11月7日公布的《全国人大常委会关于修改民办教育促进法的决定》，确立了营利性和非营利性民办学校分类管理的法律框架，对相关法律法规和政策调整提出了迫切需求。2018年8月10日，司法部公布了《民办教育促进法实施条例修订草案（送审稿）》向社会征求意见，引发了社会各界关注。近日，新的《民办教育促进法实施条例》（以下简称《实施条例》）正式颁布，对一些争议中的问题一锤定音，成为制定新时代民办教育政策的操作性依据，对未来民办教育发展影响重大。总的来看，新的《实施条例》有以下几个鲜明导向：

　　一是突出党的全面领导，保证社会主义办学方向。《民办教育促进法》指出，民办教育是“社会主义教育事业的组成部分”，明确了我国民办教育的根本属性和各级各类民办学校的社会主义办学方向。党的全面领导是坚持社会主义办学方向的根本保证，贯彻党的教育方针、培养德智体美劳全面发展的社会主义建设者和接班人是公办和民办教育共同的根本任务。2017年1月，《国务院关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》突出强调民办教育立德树人宗旨，专题提出加强党对民办学校的领导的具体要求。新《实施条例》第4条规定“民办学校应当坚持中国共产党的领导，坚持社会主义办学方向，坚持教育公益性，落实立德树人根本任务”，将相关要求法制化。

　　为夯实民办学校党组织的职能，第4条规定，“民办学校中的中国共产党基层组织贯彻党的方针政策，依据法律、本条例和国家有关规定参与学校重大决策并实施监督”；第26条进一步要求，民办学校决策机构应当包括党组织负责人。为保证学校管理、教育教学的政治方向和意识形态安全，新《实施条例》对学校决策机构负责人和校长资格的资格做出进一步规范，第25条规定，学校决策机构的负责人“应当具有中华人民共和国国籍”；第二十六条规定，实施义务教育的民办学校，其决策机构组成人员应当具有中华人民共和国国籍。同时，《实施条例》严格规范境外教材和课程的使用，第29条规定，民办学校“使用境外教材的，应当符合国家有关规定”，“实施义务教育的民办学校不得使用境外教材。

　　二是突出强化政府责任，分级分类规范和支持。支持和规范民办教育，是党中央对于发展民办教育提出的总思路、总要求，也是各级党委政府的重要职责。新时代的民办教育，需要与公办教育一道解决教育领域不平衡不充分发展问题，应更加充分体现对公益性和公平性的追求，这就必须进一步强化政府提供公共教育服务的责任。例如，建设普惠性学前教育公共服务体系，就必须完善对普惠性民办学前教育的财政资助体系和政策支持体系；让民办中小学承担国家义务教育职能，就必须发挥政府财政的作用、完善资助标准，并建立质量监管、督导评估机制。《实施条例》第3条首次以法规形式明确政府发展民办教育的职责：“各级人民政府应当依法支持和规范社会力量举办民办教育，保障民办学校依法办学、自主管理，鼓励、引导民办学校提高质量、办出特色，满足多样化教育需求”。与旧版相比，新版《实施条例》在财政专项资金、生均经费、购买服务、用地政策、教师优待、监督管理等方面，制定了更为明确、具体的措施。

　　各级各类民办教育的公共服务程度和属性不同、发展要求不同，政府支持和规范的侧重点也不同。例如，义务教育是完全由政府提供的基本公共服务，民办初中和小学只是面向部分有特殊需求的家庭提供选择；而职业教育正处于大改革、大发展时期，办学体制趋向更加多元化、体制机制趋向更加灵活开放。这次《实施条例》修改鲜明体现了对民办初中学小学的规范和限制倾向，第15条规定：“地方人民政府及其有关部门应当依法履行实施义务教育的职责。设立实施义务教育的民办学校，应当符合当地义务教育发展规划”；第8条规定，“地方人民政府不得利用国有企业、公办教育资源举办或者参与举办实施义务教育的民办学校”；第7条规定，“实施义务教育的公办学校不得举办或参与举办民办学校，也不得转为民办学校”，同时，对非义务教育特别是民办职业教育则提出了较为宽松的规定：第7条提出，”实施职业教育的公办学校可以吸引企业的资本、技术、管理等要素，举办或者参与举办实施职业教育的营利性民办学校”；第9条进一步明确，“国家鼓励企业以独资、合资、合作等方式依法举办或者参与举办实施职业教育的民办学校”。

　　三是突出公益性办学，加强非营利学校监管。“公益性事业”是《民办教育促进法》给予民办教育的明确定位，也是教育事业本身的固有属性。由于历史的原因，改革开放后民办教育恢复以来，投资办学、获取合理回报一直是社会力量举办教育的主要发展方式，民办教育在学校的非营利属性和市场化投资回报的政策法律夹缝中发展壮大。2017年开始实施的《民办教育促进法》，明确了营利性和非营利性民办学校分类管理的法律框架，国务院有关部委依此制定了《营利性民办学校监督管理实施细则》，加上《公司法》和其他市场监管法律法规，营利性民办学校监督管理体系已经相对完善。同时，非营利性民办学校的监管的相关法律法规却不够系统、不够细致，存在不少空白，对非营利性民办学校的规范不够有力，导致各种不规范办学行为。在非营利性办学必将成为民办教育主流的情况下，完善非营利性民办学校监管措施，应成为深入推进营利性与非营利性民办学校分类管理的重点任务。

　　《实施条例》明确、细化了一系列专门针对非营利性民办学校的监管规定。对公办学校举办和参与举办非营利性民办学校，第7条规定：“不得以管理费等方式取得和变相取得办学收益”。对非营利性学校参与集团化办学，第13条规定，同时举办或实际控制多所民办学校的，“不得改变所举办和实际控制的民办学校的非营利性质，不得以管理费等方式直接或者间接取得办学收益”，“任何社会组织和个人不得通过兼并收购、协议控制等方式控制实施义务教育、非营利性学前教育的民办学校”。对非营利性学校资金监管，第44条规定，“非营利性民办学校收取费用、开展活动的资金往来，应当使用在有关主管部门备案的账户。有关主管部门应当对该账户实施监督”。在非营利性学校关联交易方面，第45条规定，“实施义务教育的民办学校不得与利益关联方进行交易”，“ 教育、人力资源社会保障以及财政等有关部门应当加强对非营利性民办学校与利益关联方签订协议的监管，并按年度对关联交易进行审查”。据此，未来政府对非营利性民办学校的规范和监管力度将会加大。

　　四是突出解决焦点问题，营造健康教育生态。集团化办学、关联交易、学校举办者变更、义务教育和高中学校跨区域招生等，本是民办学校办学过程中正常行为，在原来的《民办教育促进法》及其实施条例中，并没有提出更多规范措施。然而，在寻利性资本大规模进入教育领域、在营利性与非营利性民办学校分类管理的背景下，这些行为可能成为有些举办者和投资人进行学校资产市场化运作、谋取非营利性学校办学结余、规避分类管理法律规定的途径，给学校资产资金安全、学校独立办学权、师生权益以及地方教育生态带来负面影响。从《民办教育促进法实施条例修订草案（送审稿）》公开征求意见起，政府针对这些行为的法规尺度，成为民办教育业界关心的焦点问题。《实施条例》针对这些问题明确了一系列规定，但并未出现“一刀切”做法，为民办学校合法合规的集团化办学、购买服务、变更举办者和招生自主权留出了空间。

　　除上述对非营利性学校的特别规定外，对于集团化办学，《实施条例》第13条明确了举办者对旗下多所学校的监督管理职责，并要求建立相应质量保障机制，保障学校独立办学权和学校资产管理使用权。为防止学校举办者变更变成单纯的学校买卖行为，第12条规定，民办学校举办者变更“不得涉及学校的法人财产，也不得影响学校发展，不得损害师生权益；现有民办学校的举办者变更的，可以根据其依法享有的合法权益与继任举办者协议约定变更收益”；为防止法人举办者股权变更绕过教育行政部门监管，本条还规定，“控股股东和实际控制人变更的，应当报主管部门备案并公示”。对民办学校与利益关联方进行交易，第四十五条规定，义务教育学校以外的“民办学校与利益关联方进行交易的，应当遵循公开、公平、公允的原则，合理定价、规范决策，不得损害国家利益、学校利益和师生权益”；“有关部门应当加强对非营利性民办学校与利益关联方签订协议的监管，并按年度对关联交易进行审查”。对于民办中小学跨区域招生，第31条肯定了民学校招生自主权：“实施学前教育、学历教育的民办学校，可以在审批机关核定的办学规模内，自主确定招生的标准和方式，与公办学校同期招生”；同时对民办中小学招生范围进行了限定：“实施义务教育的民办学校应当在审批机关管辖的区域内招生，纳入审批机关所在地统一管理。实施普通高中教育的民办学校应当主要在学校所在设区的市范围内招生，符合省、自治区、直辖市人民政府教育行政部门有关规定的可以跨区域招生”。（教育部教育发展研究中心首席专家、综合研究部主任、研究员 王烽）